ปัจจัยที่มีความสัมพันธ์กับประสิทธิภาพในการบริหารการเงิน

องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีการดำเนินงานตามนโยบาย ของรัฐบาลเพื่อพัฒนาประเทศด้านสังคม โดยการให้บริการด้านสาธารณูปโภคซึ่งเป็น ปัจจัยพื้นฐานของประชาชน การที่จะดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์นั้น ย่อมมี กระบวนการหรือแนวทางต่าง ๆ ในการนำนโยบายที่องค์การได้รับมอบหมายไปปฏิบัติ ให้สำเร็จตามวัตถุประสงค์

คำนิยามของ "การนำนโยบายไปปฏิบัติ" มีนักวิชาการได้ให้ความหมายไว้ดังต่อไปนี้

เพรสแมนและวิลดาฟสกี้ ( Pressman and Wildavsky ) อธิบายว่าเป็นการกระ ทำสิ่งต่าง ๆ ให้สำเร็จ (getting thing done) ความหมายดังกล่าวจะมีความชัดเจนมากยิ่ง ขึ้น เมื่อนำนิยามของ แวน มีเตอร์ และ แวน ฮอร์น (Van Meter and Van Hore) มา ขยายว่าการนำนโยบายไปปฏิบัติหมายถึง การกระทำเพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ ในนโยบายเป็นเบื้องต้น การกระทำหรือการดำเนินการดังกล่าว อาจจะโดยภาครัฐหรือ เอกชน ทั้งในลักษณะกลุ่มหรือบุคคลก็ได้ (อ้างถึงใน อาคม ใจแก้ว 2533, 10)
ชุซาน บาร์เรตต์ และ คอลลิน ฟัดจ์ (Susan Barret and Collin Fudge) อธิบายว่าการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้นไม่จำเป็นที่จะพิจารณาถึงความมีประสิทธิผลของ แต่ละนโยบาย แต่สิ่งสำคัญก็คือการสังเกตถึงความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในการปฏิบัติแต่ละ นโยบายด้วยการทำความเข้าใจว่า "อย่างไร" (How) และ "ทำไม"(Why) ดังนั้น การ ให้ความสำคัญในลักษณะเช่นนี้จึงควรบุ่งความสนใจไปสู่พฤติกรรมหรือการกระทำ ของกลุ่ม หรือบุคคล ปัจจัยที่เป็นตัวกำหนดพฤติกรรม (behavioral determinants) ตลอดถึงการแสวงหาคำตอบจากความสัมพันธ์ระหว่างปรากฏการณ์จริงที่เกิดขึ้นกับ นโยบาย ดังนั้น การนำนโยบายไปปฏิบัติในลักษณะนี้หมายถึง ความต่อเนื่องตามลำดับ ขั้นของการตอบสนองที่เริ่มจากการยอมรับในระดับแนวคิดหรืออุดมการณ์ที่นำไปสู่การ ปฏิบัติในระดับพื้นที่ ตลอดถึงสภาวะกดดันจากองค์การต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องจำนวนหนึ่ง ซึ่งจะเข้ามามีอิทธิพลและควบคุมการกระทำนั้น ๆ (อ้างถึงใน อาคม ใจแก้ว 2533,10)
จากทัศนะของนักวิชาการที่กล่าวถึงนิยามการนำนโยบายไปปฏิบัติดังกล่าว สรุป ได้ว่า การนำนโยบายไปปฏิบัติมีจุดร่วมที่สำคัญ คือการปฏิบัติภายใต้ข้อกำหนดของ นโยบายโดยมีกลุ่มบุคคล ขั้นตอน กระบวนการที่เข้ามาเกี่ยวข้อง และส่งผลกระทบต่อ ความสำเร็จหรือล้มเหลวของนโยบาย
ในการวิเคราะห์การนำนโยบายไปปฏิบัติ มีวัตลุประสงค์เพื่อที่จะตรวจสอบว่า ในการนำนโยบายไปปฏิบัติโดยทั่วไปมีปัจจัยอะไรที่ส่งผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลว ของนโยบาย (วรเดช จันทรศร 2527, 535 -553) สนใจวิเคราะห์รวบรวมแนวคิดต่าง ๆ และได้จำแนกตัวแบบของการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็น 5 ตัวแบบ คือ
1. ตัวแบบด้านหลักเหลุผล (rational model) ตัวแบบนี้กำหนดขึ้นภายใต้แนว ความคิดที่ว่า "ในการนำนโยบายหรือแผนไปปฏิบัตินั้น หน่วยงานหรือองค์กรที่รับ นโยบายไปปฏิบัติเป็นกลไกที่สำคัญ หน่วยงานที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติได้ดีจะต้องเป็น หน่วยงานที่ใช้ค่านิยมแบบยึดหลักเหดุผล (rational value maximizes) และยืดถือการ ดำเนินงานโดยเน้นวัตถุประสงค์เป็นหลักหรือแนวทาง (goal-directed) เพื่อมุ่งปฏิบัติ งานให้บรรลุวัตลุประสงค์ให้มากที่สุด" ลักษณะดังกล่าวจะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญ 2 ประการ คือ
1.1 ส่วนแรก นโยบายจะต้องมีวัตลุประสงค์ที่ชัดเจน และหน่วยงานสามารถ แปรวัตลุประสงค์ของนโยบายไปสู่การปฏิบัติได้อย่างถูกต้องเหมาะสม
1.2 ส่วนที่สอง หน่วยงานจะต้องมีความสามารถในการปฏิบัติงานได้ใกล้ เคียงกับเป้าหมายที่กำหนดไว้
สำหรับตัวแบบด้านหลักเหลุผลนี้ มีสมมุติฐานว่าระดับความสำเร็จของ การนำนโยบายไปปฏิบัติจะขึ้นอยู่กับปัจจัย 5 ประการ คือ
1) ความชัดเจนในวัตถุประสงค์ของนโยบาย
2) มีการกำหนดภารกิจและมอบหมายงานที่ชัดเจน
3) มีการกำหนดมาตรฐานในการปฏิบัติงาน
4) มีระบบการประเมินผลที่เหมาะสม
5) มีมาตรการจูงใจ (ให้คุณให้โทษ)
2. ตัวแบบด้านการจัดการ (management model) ตัวแบบนี้ไม่ได้ให้ความสำคัญ กับเรื่องเป้าหมายของนโยบายและการวางแผนควบคุมหน่วยปฏิบัติ แต่จะให้ความ สำคัญแก่สมรรถนะขององค์การ โดยมีสมมุติฐานว่าความสำเร็จของการนำนโยบาย ไปปฏิบัติจะขึ้นอยู่กับหน่วยงานที่รับผิดชอบว่ามีขีดความสามารถที่จะปฏิบัติงานได้สอด คล้องกับความคาดหวังเพียงใด ซึ่งจะขึ้นอยู่กับปัจจัย 5 ประการ คือ
2.1 มีโครงสร้างหน้าที่อย่างเหมาะสม
2.2 บุคลากรมีความรู้ความสามารถทั้งด้านการบริหารและด้านเทคนิค
2.3 ต้องมีการสนับสนุนด้านงบประมาณอย่างเพียงพอ
2.4 ต้องมีเครื่องมือเครื่องใช้และวัสดุอุปกรณ์อย่างเหมาะสม
2.5 ต้องมีสถานที่คำเนินการอย่างเหมาะสม
3. ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ (organization management model) ตัวแบบนี้ มุ่งจะให้ความสนใจ เฉพาะด้านบุคคลในหน่วยงานเป็นสำคัญ เพราะถือว่า บุคคลเป็น ทรัพยากรที่สำคัญเหนือสิ่งอื่นใดในองค์การ ตัวแบบนี้จึงเน้นที่การมีส่วนร่วมของคนใน องค์การเป็นสำคัญ โดยมีสมบุติฐานที่ว่าการมีส่วนร่วมจะทำให้เกิดการทำงานเป็นทีมที่ มีประสิทธิภาพซึ่งขึ้นอยู่กับปัจจัย 5 ประการ คือ
3.1 การจูงใจ
3.2 การใช้ภาวะผู้นำที่เหมาะสม
3.3 การมีส่วนร่วมของสมาชิกในองค์การ
3.4 การสร้างทีมงานแทนการควบคุม
3.5 การสร้างความผูกพันและการยอมรับระหว่างผู้บริหารและผู้ปฏิบัติ
4. ตัวแบบด้านกระบวนการของระบบราชการ (bureaucratic process model) เป็นตัวแบบที่เกิดจากแนวความคิดทางสังคมวิทยาทึ่มององค์การในลักษณะที่เน้นความ เป็นจริงทางสังคม (social reality) ที่เห็นว่าองค์การขนาดใหญ่แม่จะมีกฎระเบียบ และ ระบบคุณธรรมกำหนดไว้แน่น แต่จะมีความสัมพันธ์ภายในองค์การอย่างไม่เป็นทางการ สูง เนื่องจากมีคนอยู่ภายในองค์การเป็นจำนวนมาก มีช่วงชั้นการบังคับบัญชาหลาย ระดับ การควบคุมติดต่อแต่ละระดับมีช่วงมาก ดังนั้น สมมติฐานของตัวแบบนี้จึงอยู่ที่ ว่าอำนาจองค์กรไม่ได้อยู่ที่ตำแหน่ง (formal positions) เท่านั้น แต่ความเป็นจริงอำนาจ ขององค์กรจะกระจายอยู่ทั่วไปภายในองค์กร ทุกคนย่อมมีส่วนในการใช้อำนาจ ใช้ วิจารณญาณของตน ซึ่งมีผลต่อการบริหารทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการที่ทำหน้า ที่ติดต่อใกล้ชิดกับประชาชนจะใช้วิจารณญาณของตนปฏิบัติหน้าที่ โดยที่ผู้บังคับบัญชา ไม่อาจติดตามไปดูแลควบคุมตลอดเวลาได้ บุคคลกลุ่มนี้ ลิปสกี้ (Lipky อ้างถึงใน จิรายุทธ อินทรวารี 2540, 19) เรียกว่า Street Level Bureaucrats จากเหตุผลดังกล่าว ตัว แบบนี้จึงมีปัจจัยอยู่ 2 ประการที่ส่งผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวขององค์การ คือ
4.1 ระดับวามเข้าใจของผู้กำหนดนโยบายต่อสภาพปัญหาความเป็นจริง ใน การให้บริการขององค์กร
4.2 ระดับการยอมรับ และปรับนโยบายเข้าเป็นส่วนหนึ่งหน้าที่ประจำวัน ของผู้ปฏิบัติ
ดังนั้นตัวแบบนี้จึงไม่สนับสนุนนโยบายที่ยัดเยียดลงไปสู่ระดับล่างโดยปราศจาก ความเข้าใจสภาพปัญหาและข้อเท็จจริงตลอดจนข้อจำกัดของผู้ปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่าง ยิ่งความพร้อมต่าง ๆ
5. ตัวแบบด้านการเมือง (political model) เป็นตัวแบบที่ให้ความสำคัญต่อ ลักษณะเชิงการเมืองของนโยบาย เพราะเห็นว่านโยบายเป็นเรื่องของการจัดสรรคุณค่า ให้สังคม สังคมย่อมจะได้รับประโยชน์ และมีผู้เสียประโยชน์เสมอ ทำให้ทุกฝ่ายรักษา ผลประโยชน์ของตนเป็นอ้นคับแรก การจะหวังให้มีผู้เห็นชอบและปฏิบัติตามนโยบาย ทุกฝ่ายจึงเป็นเรื่องยาก หรือเป็นไปไม่ได้
ฉะนั้นตัวแบบนี้จึงมีสมบุติฐานที่ว่าความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติขึ้น อยู่กับความสามารถของบุคคลที่เป็นตัวแทนขององค์การ กลุ่มหรือสถาบันซึ่งทำหน้าที่ เป็นผู้แสดงบทบาทในการต่อรองชักให้ฝ่ายต่าง ๆ มีความเห็นร่วมกัน (consensus) และสามารถใช้วิธีการมีส่วนร่วมในท้ายที่สุด ดังนั้น ปัจจัยของความสำเร็จหรือล้มเหลว ของนโยบายจึงขึ้นอยู่กับปัจจัย 6 ประการ คือ
5.1 จำนวนของบุคคลที่เกี่ยว,องกับการปฏิบัติตามนโยบาย
5.2 บุคลิกภาพของผู้นำ
5.3 ความรู้ความสามารถของผู้นำ
5.4 สถานะอำนาจและทรัพยากรของหน่วยงาน
5.5 ความสามารถในการต่อรอง
5.6 การสนับสนุนจากหน่วยงานและบุคคลที่เกี่ยวข้อง
ในการศึกษาประสิทธิภาพในการบริหารการเงินขององค์การขนส่งมวลชน กรุงเทพ นั้น ผู้ศึกษานำตัวแบบเชิงจัดการเป็นแนวทางในการศึกษา ซึ่งตัวแบบเชิง การจัดการนี้จะเน้นถึงสมรรถนะขององค์การ โดยพิจารณาจากความเพียงพอของ บุคลากร ความเดวามสามารถของบุคลากร ความพร้อมด้านงบประมาณ ตลอดจนวัสดุ อุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ ดังนั้นถ้าองค์การมีสมรรถนะในด้านดังกล่าวสูงแล้ว การนำ นโยบายไปปฏิบัติย่อมประสบความสำเร็จ แต่ถ้าองค์การมีสมรรถนะในด้านดังกล่าวตํ่า การนำนโยบายไปปฏิบัติย่อมประสบความล้มเหลว ซึ่งพิจารณาจากความสัมพันธ์ ระหว่างสมรรถนะขององค์การกับ ความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ